Stemming the tide

America's fiscal deficit
Stemming the tide

Nov 19th 2009 | WASHINGTON, DC
From The Economist print edition

ПРЕПЯТСТВИЕ РАЗВИТИЮ

Беспрецедентный уровень государственного долга может потребовать радикальных решений.

Недавно студенты National Defence University в Вашингтоне, округ Колумбия, разработали модель экономики и попытались исправить бюджет. Чтобы снизить федеральный долг, они взвинтили налоги и уменьшили расходы. Экономика оперативно рухнула, подняв долг на еще более высокий уровень, чем раньше. Вывод: "Вас никогда не переизберут, а ваши действия могут принести гораздо больше вреда, чем пользы.", заключил Эрик Би (Eric Bee), полковник военно-воздушных сил, принимавший участие в эксперименте.

Такова уродливая арифметика государственных финансов Америки. Спад и агрессивный фискальный стимул оказали огромное влияние на распухающий дефицит федерального бюджета. Стимул был необходим, чтобы смягчить падение частного спроса. Несмотря на все это экономика страны еле-еле вышла из рецессии, безработица по-прежнему растет, и ширятся спекуляции о необходимости нового стимула. Но одновременно избиратели все с большей тревогой посматривают на растущий дефицит, и вопрос времени, когда этим обеспокоятся рынки.

При текущей политике дефицит федерального бюджета, который достиг послевоенного максимума в 10% ВВП за прошедший финансовый год, снизится до 4,2% к 2014 году, а затем неуклонно будет расти. Советники Барака Обамы знают, что это неприемлемо. В новом бюджете, рассмотрение которого начнется в феврале, правительственные департаменты, как говорят, должны быть готовы затянуть пояса потуже. Между тем Консультативный комитет под председательством Пола Волкера, бывшего главы Федеральной резервной системы, будет отчитываться перед президентом в начале декабря о возможных изменениях в системе налогообложения для ее точной настройки, но не для увеличения налоговых сборов.

Но администрация отказывается от каких-либо конкретных обязательств по сокращению дефицита. Посткризисный опыт других стран показывает, что американское восстановление будет слабым и хрупким. Студенты пришли к выводу, что преждевременное ужесточение налогово-бюджетной политики может задушить восстановление на корню и ухудшит будущие дефициты. "Принимать разумные действия относительно дефицита сейчас было бы очень глупо", отмечает Пол Кругман, лауреат Нобелевской премии.

Тем не менее, постоянные дефициты в конечном счете могут привести к росту процентных ставок, а неопределенность относительно того, когда и как будут расти налоги, может ослабить доверие бизнеса. Высокие процентные расходы будут отнимать деньги от других государственных направлений, а также ограничат гибкость реагирования на будущие экономические потрясения. "Пока преждевременно осуществлять выход из фискальной поддержки, но правительства должны без колебаний представить надежную стратегию выхода уже сейчас", заявил Международный валютный фонд (МВФ) 3 ноября.

Такие объявления, даже без немедленного сокращения расходов или повышения налогов, могли бы способствовать снятию напряжения нервы. И фактическое сокращение дефицита, если все сделано правильно, может способствовать экономическому росту. Например, исправление компенсационных программ для пожилых людей может продлить трудовую жизнь американцев и расширить рабочую силу; перенос бремени налогов на потребление может увеличить сбережения и инвестиции. Но все это будет нелегко.

В начале прошлого года Congressional Budget Office (CBO) ожидали, что публичный федеральный долг, достигавший тогда 40% ВВП, упадет до 28% в течение десятилетия. Теперь он достигает 82%. Как заметили Уильям Гейл (William Gale) и Алан Ауэрбах (Alan Auerbach), два видных эксперта в области фискальной политики: "Будущее уже наступило".

Используя оценки СВО относительно экономического роста и процентных ставок, и предполагая, что Обама исполнит свои последние бюджетные планы (например, его налоговый кредит для заработной платы станет постоянным, а сокращение налоговых ставок сделанное Джорджем Бушем сохранится для всех слоев населения, кроме самых богатых), дефицит в 3% от ВВП в 2014 году (вместо 4,2%) стабилизирует задолженность у отметки 70% ВВП. Это потребует сокращения дефицита более чем на 200 млрд. в 2014 году и более чем на 500 миллиардов в 2019. Что составляет 1,2% накопленных бюджетных расходов в течение трех лет, и примерно в два раза больше для семи лет. Конкретные сроки не важны; промедление на несколько лет, означает всего лишь более высокую задолженность. В любом случае существует опасность что экономика все еще будет очень слабой. И этого может быть недостаточно.

Рост на расходах

Дальнейшие усилия в период после 2019 будут необходимы из-за растущего давления на долг со стороны обязательных расходов (entitlement spending). Эти расходы будут постоянно увеличиваться так как бэбибумеры продолжат достигать пенсионного возраста, и становится немощными.

Основной рост дефицита приходится на расходы, которые составляли в среднем 21% ВВП с 1980 по 2007 год, но вырастут до 25% к 2019 году, в соответствии с СВО (см. рисунок 1). Часть этого роста исходит от увеличения процентных расходов, как ожидается, они поднимутся более чем в три раза от нынешних 5% в общем объеме расходов. Но entitlement spending это бюджетный слон. Исходя из текущей политики, пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание для пенсионеров (программы Social Security и Medicare, соответственно) и медицинское обеспечение для малоимущих (Medicaid) вырастут с 10% ВВП в 2011 г. до 18% к 2050 году.

Обама давно планировал, что его реформа здравоохранения не только покроет не имеющее страховки население, но и остановить долгосрочный рост расходов на здравоохранение. В настоящее время законопроект находится в Конгрессе, но вторая цель возможно недосягаема. Хотя Обама настаивает на том, что реформа не увеличивает дефицит, она поглощает часть доходов, которые можно было бы использовать для его снижения.

Снижение расходов на социальное обеспечение является наиболее очевидным шагом в этом направлении. Во-первых, так как американцы сегодня живут лучше и дольше, чем поколение назад, возраст дающий право на выплаты по программе соцобеспечения, который к 2027 году увеличится до 67 лет, может быть увеличен до 70 лет и привязан к ожидаемой продолжительности жизни впоследствии. Пороговый возраст для Medicare, составляющий сейчас 65, также может быть поднят. Во-вторых, начальные выплаты могут основываться в большей степени на том как росли цены, а не зарплаты в течение трудовой жизни получателя средств, за исключением самых низкооплачиваемых работников. В-третьих, выплаты могут быть привязаны к индексу инфляции с меньшим завышением, чем сейчас. В-четвертых, пока оба супруга пенсионера живы, выплаты могут быть сокращены. В целом, пособия работникам будут ниже, чем прогнозируется в настоящее время, но не в реальном выражении. Работников с низким уровнем доходов и тех, кто уже приближается к пенсионному возрасту, изменения не должны коснуться.

В настоящее время федеральное правительство оплачивает 50-83% Medicaid; штаты покрывают остальные расходы. Это стимулирует штаты к расширению охвата и увеличению пособий, поскольку они оплачивают лишь часть дополнительных расходов. Переключение Medicaid на целевые гранты, индексированные по уровню инфляции и населения, и требующие от богатых штатов большей доли в расходах, будет способствовать контролю за издержками со стороны штатов. Эта модель реформы системы социального обеспечения 1996 года, которая переключила финансирование на целевые гранты; штаты в обмен получили возможность быть более гибкими при разработке своих программ.

Штаты и их представители в Конгрессе будут жаловаться, что это просто перенос расходов с федерального бюджета на местные. Тем не менее, те штаты, которые действительно хотят более щедрых программ могут поднять местные налоги для их финансирования. Но поскольку большинство из них должно обладать сбалансированным бюджетом и имеет рейтинг меньший ААА, они будут реже федерального правительства использовать кредит для финансирования перерасходов.

Поскольку изменения в расходах по социальным обязательствам должны осуществляться поэтапно и медленно, они предлагают лишь ограниченные сбережения доходов в краткосрочной перспективе. Другие программы, такие как финансирование шоссе и помощь сельскому хозяйству, также могут быть урезаны, и, возможно переданы в ведение штатов. Оборона и дискреционные расходы составляют только треть от общего числа, и Обама уже планирует уменьшить их в номинальном выражении к 2014 году, когда война в Ираке и Афганистане (если повезет) закончится и стимулы пройдут. После этого они будут расти лишь немного быстрее инфляции. Замораживание их на уровне 2014 года сократит их в реальном выражении. Тем не менее ежегодно это будет сохранять лишь $ 160 миллиардов до 2019 года. Даже ликвидация пресловутых целевых проектов (earmark), поддерживаемых в федеральном бюджете отдельными конгрессменами, позволит сэкономить менее чем $ 20 млрд. в год; и в любом случае они лишь перегруппировывают бюджетные статьи, а не расширяют их.




Налоговый лабиринт

Меры, изложенные выше, возможно могут генерировать, половину сбережений, необходимых для получения дефицита в 3% ВВП (см. таблицу). Без более резкого сокращения других расходов достичь требуемого результата можно только засчет налоговых поступлений. Сокращение налогов принятое во времена Джорджа Буша истекает в конце следующего года. Это может послужить катализатором более фундаментальной налоговой реформы.

Америка чрезмерно зависит от налогов на заработную плату и доходы, как людей, так и корпораций (см. диаграмму 2 и статью). Это делает невыгодным работу и инвестиций, и призывает к заимствованиям и расходам. Изъятия, кредиты и лазейки, примерно в $ 1 трлн в год затуманивают систему и искажают поведение. Вычеты для работодателей предоставляющих медицинское страхование стимулирует дорогие планы и расходы. Ипотечный процентный вычет способствует заимствованиям и кредитной перегрузке (leverage). Крупнейшие лазейки используются богатым, что делает налоговую систему менее прогрессивной, а также поощряет безудержное уклонение от налогов. Сегодня налоговый кодекс это несколько миллионов слов и изменения, в среднем, более чем один раз в день. Расходы на соблюдение всех его положений ежегодно составляют $ 200 миллиардов. Все это усугубляется "альтернативным минимальным налогом" (АМТ), параллельным подоходному налогу, направленным на богатых, и ежегодно пересматриваемым, чтобы избежать попадания под его действие среднего класса.

Экономисты обычно говорят о двух направлениях налоговой реформы: меньшей сложности и большем уклоне в сторону налогообложения потребления. Существует два способа достижения этих целей. Первый заключается в расширении налогооблагаемой базы за счет устранения лазеек при одновременном снижении ставок, как это произошло при последней большой реформе в 1986 году. Некоторые льготы, например по пенсионным сбережениям, следует сохранить. Отмена вычетов для работодателей предоставляющих медицинскую страховку, вычетов по ипотечным кредитам, льгот по налогу на прирост капитала, и по государственным и местным налогам принесет более $ 500 миллиардов в 2014 году. Часть из них может быть использована для сокращения дефицита, а остальное для уменьшения АMT.

Реализовать эти предложения напрямую, скорее всего, политически невозможно. Но такой же результат может быть достигнут путем ограничения вычетов для работодателей предоставляющих медстраховку (сохраняя самые низко затратные планы) и заменой ипотечных вычетов налоговым кредитом. Некоторые консерваторы могут пойти дальше, выступая за плоскую шкалу налогообложения выше определенного базового уровня потребления. Но это сделает систему гораздо менее прогрессивной.

Вторым направлением налоговой реформы может быть замена или дополнение подоходного налога широким налогом на потребление. Есть много вариантов как это сделать. Можно было бы стимулировать большие сбережения, путем превращения текущего налога на доход в налог на потребление. Другим вариантом может быть национальный налог с продаж, аналогичный местным налогам с продаж, но взимаемый на федеральном уровне. Альтернативой является налог на добавленную стоимость, который существует во всех остальных странах ОЭСР (см. статью). НДС взимается на каждой стадии производства. Например, пекарь может уплатить пять центов НДС при покупке муки и собрать 25 центов НДС при продаже хлеба, в итоге государству он заплатит 20 центов.

В анализе сделанном the Tax Policy Centre по нашей просьбе 5% НДС, от которого освобождаются образование, жилищное строительство, а также религиозные и благотворительные организации, принесет $ 324 млрд в 2014 году и $ 411 миллиардов в 2019 году (агитационная речь на эту тему). Часть этих средств может быть направлена на поддержание наименее обеспеченных слоев населения, например, путем расширения налоговых кредитов для заработной платы предложенных Обамой. Остальные могут быть использованы для снижения корпоративных и личных ставок или сокращения дефицита.

Альтернативой или дополнением к одной из этих реформ может стать налог на выбросы углерода. Это позволит повысить доходы, ограничить потребление и стимулировать эффективное использование энергии. Наиболее экономически эффективным методом будет налог на углерод (carbon tax). Обама и конгресс проталкивают ограничения и торговую систему, которые делают тоже самое. Но повышение текущей ставки федерального налога на топливо будет иметь аналогичные преимущества с меньшим количеством осложнений: увеличение с 50 центов до 68 центов за галлон будет приносить около $ 60 млрд. в год.

Примет ли Америка широкий подоходный налог с низкими ставками, или НДС, или любую другую серьезную налоговую реформу, больше зависит от политиков, чем экономистов. Каждая из лазеек в Налоговом кодексе имеет ожесточенных защитников. И было бы еще труднее убедить каждого платить новый федеральный налог где этих лазеек нет во все.

Взялись за руки и прыгнули

Исторически, политиков на решение проблемы дефицита подталкивают рынки. В 1982 году Дания, Ирландия в 1987 году и Канада в 1995 году приступили к осуществлению амбициозных программ сокращения дефицита, когда растущие долги взвинтили процентные ставки. Аналогично американские сокращение дефицита, происходившие в 1985, 1990 и 1993 годах, осуществлялись при нервозности рынков. Но этого не следует ожидать сейчас. "Пока рынок облигаций находится под присмотром государственного "комитета бдительности" (vigilantes form a posse), слишком просто игнорировать этот вопрос", говорит Алан Блиндер (Alan Blinder), профессор Принстонского университета и бывший советник Билла Клинтона.

Один из способов смягчить политическое сопротивление сокращению соцобязательств и повышению налогов это обход традиционных законодательных процедур. Кент Конрад (Kent Conrad) и Джад Грег (Judd Gregg), демократический председатель и глава республиканцев в Комитете сената по бюджету, соответственно, предложили создать двухпартийную комиссию, вероятно, состоящую из представителей законодательных и административных органов. Она будут выступать с единым предложением, которое Конгресс должен одобрить или отвергнуть, но не может изменить. "Единственный способ как это сделать: все возьмутся за руки и прыгнут с обрыва вместе", говорит Грег. Это "институциональное восстание" (institutional insurrection), признает, Эван Бэй (Evan Bayh), сенатор от штат Индиана. Он говорит, что это хороший вариант.

По крайней мере три другие аналогичные предложения находятся сейчас на рассмотрении конгресса. Дюжина сенаторов заявила, что они будут поддерживать более высокий лимит национального долга, голосование по нему запланировано в ближайшие пару месяцев, только если это будет привязано к созданию такой комиссии. Обама ранее уже высказывал интерес к этой идее. Но многие конгрессмены думают, что это будет узурпация их власти. Нэнси Пелоси, спикер палаты представителей, выступает категорически против этого.

Аналогичная комиссия была создана, чтобы восстановить платежеспособность системы социального обеспечения в 1982-83 гг. Ее работа была успешной, поскольку проблема была неминуемой, а последствия провала были неприемлемы для обеих сторон, и ее члены действовали как прагматичные дельцы, говорится в совместном анализе the Brookings Institution и the Heritage Foundation. Реформа соцобязательств и налогов сегодня является гораздо более крупной и аморфной проблемой, угроза катастрофы еще очень далека, а политика более поляризована. Но "альтернатива - политический паралич - гораздо хуже," говорится в анализе.

Конечно, если Комиссия провалится, то это "будет очень болезненным моментом в глазах наших международных кредиторов", говорит Дуглас Хольц-Икин (Douglas Holtz-Eakin), бывший директор СВО. "Повышение политических ставок настолько высоко в текущей среде имеет некоторые реальные риски". Однако это также может оказать положительное влияние на комиссию и на Конгресс, чтобы утвердить ее рекомендации.

Вернемся в Университет национальной обороны: полковник Би, студент, в конце концов нашел способ уменьшить дефицит, не отправляя экономику в штопор. К сожалению, он требует, чтобы Америка обратилась к заимствованиям из-за рубежа. Би обратился к студентам, представляющим Китай, дадут ли они денег. Они сказали: "Мы подумаем об этом".