Fiscal Crises of the States: Causes and Consequences

Финансовый кризис в штатах: причины и последствия

Джереми Джерст (Jeremy Gerst) и Дэниел Уилсон (Daniel Wilson)

Экономический спад, начавшийся в конце 2007 года, привел к серьезному сокращению налоговых доходов штатов и увеличению спроса на многие государственные услуги (public services). Институциональные и политические факторы, ограничивают возможности сокращения расходов и повышения налогов штатами в ближайшем будущем. Помощь штатам по федеральной экономической программе идет на спад, и в следующем году ситуация может ухудшиться, прежде чем начнется улучшение. Болезненный бюджетный выбор предстоит сделать многим штатам, впрочем воздействие на национальную экономику должно быть умеренным.

В последние месяцы законодатели штатов заседали в столицах по всей стране, чтобы попытаться еще раз выработать сбалансированный бюджет на финансовый год, который в большинстве штатов начинается в июле. Столкнувшись с самой длинной, глубокой и широкой рецессией со времен Великой депрессии, штаты увидели как налоговые поступления падают, а спрос на программы социальной защиты растет. Результатом стали большие и растущие бюджетные диспропорции, которые будут сохраняться в течение некоторого времени. Последние данные Center on Budget and Policy Priorities показывают, что совокупный бюджетный дефицит штатов в 2009 финансовом году составил $ 110 млрд, или около 15% от общего объема бюджета (total state general fund budgets) (см. McNichol and Johnson 2010). Дефицит в 2010 финансовом году будет больше, $ 200 млрд, или примерно 30% от общих средств.

Это Economic Letter анализирует финансовые кризисы, с которыми сталкиваются правительства штатов, сосредоточив внимание на трех ключевых вопросах: что послужило причиной этих кризисов? Когда они всего скорее закончатся? И какое более широкое влияние они могут оказать в дальнейшем?

Что вызвало финансовые кризисы штатов?

Причины и степень финансового кризиса меняются от штата к штату, но два основных обстоятельства повлияли на каждый штат в большей или меньшей степени. Наиболее очевидным является глубокий макроэкономический шок, поразивший все штаты. Последняя рецессия была одним из наиболее острых экономических кризисов в истории США. Реальный ВВП снизился на 3,8%, а занятость вне сельского хозяйства сократилась на 6,1%, или около 8,4 млн. рабочих мест, от пика зарегистрированного в начале рецессии и до дна. Более того, уровень безработицы по сути удвоился, с 5% в начале рецессии до максимальной отметки в 10,1% в октябре 2009 года. Экономический кризис не одинаков для всех штатов. Многие, особенно на Западе, которые в большей степени были подвержены спаду на рынке жилья, пережили более резкое снижение. Другим штатам повезло больше, чем стране в целом. Тем не менее, ни один штат не избежал последствий спада.

Рисунок 1
Если падает ВВП, падают и доходы

Источники: Бюро экономического анализа и расчеты авторов.

Глубокая рецессия сильно ударила по налоговым поступлениям штатов. Рисунок 1 показывает динамику реальных доходов локальных органов власти в сравнении с реальным ростом ВВП с 1970 до 2009 года. ВВП резко сократился, местные налоговые доходы катастрофически рухнули. Фактически в худшей точке спада, реальные налоговые поступления упали на 10% по сравнению с аналогичным периодом годичной давности. Хотя налоговые поступления всегда снижаются или растут медленнее во время рецессии, падение в ходе последнего спада было самым тяжелым, по крайней мере с 1947 года, когда эти данные стали собираться. Кроме того, доклады штатов об апрельских сборах, крупнейшем месяце налоговых доходов для большинства из них, добавляют мрачных красок в картину 2010 года. Многие штаты сообщают, что налоговые поступления не оправдали прогнозов, что приведет к дальнейшему увеличению бюджетных проблем.

В то же время расходы штатов уменьшились значительно меньше. Рисунок 2 показывает реальное изменение налоговых доходов и расходов местных правительств на потребление (consumption expenditures) с 1970 до 2009 года. Расходы правительств на потребление исключают выплаты по процентам и обязательные социальные трансферты для отдельных лиц, и являются наилучшей доступной мерой дискреционных расходов локальных органов власти. Хотя штаты предприняли ряд усилий, чтобы ограничить расходы, они кажутся крохотными в сравнении с сокращением доходов.

Рисунок 2
Корректировка расходов не соответствовала потерям доходов

Источники: Бюро экономического анализа и расчеты авторов.

Институциональные механизмы, которые ограничивают возможности штатов при реагировании на экономические потрясения являются второй причиной финансовых неприятностей. Правительства штатов ограничены, по крайней мере, с трех сторон. Во-первых, почти все штаты имеют требования о сбалансированности своих бюджетов. Детали могут варьироваться, но в целом они предохраняют штаты от дефицитного финансирования, то есть от всех планируемых расходов общего фонда превышающих ожидаемый доход в предстоящем бюджетном году. Во-вторых, многие штаты подошли к этому спаду со скромными сбережения или вовсе без таковых. Правительства во многих случаях на законных основаниях, ограниченные в том, как много средств они могут отложить на черный день. В-третьих, штаты подвергнуться серьезной проверке своей способности урезать расходы во время рецессии. С одной стороны спрос на многие услуги, которые обеспечивают правительства штатов, увеличивается во время спадов. Например, рост требований пособия по безработице неизбежен, когда уровень безработицы в штате поднимается. Кроме того, многие программы привязаны к федеральному финансированию, что делает весьма дорогостоящим для штатов их приостановку и сокращение расходов в этих областях. Например, штатам обычно возмещается от 50 до 80% их расходов по программе Medicaid из федерального бюджета. Федеральный пакет стимулов (American Recovery and Reinvestment Act of 2009) увеличил эту долю на 6,2 процентных пункта. Это означает, что если штат сократит расходы по Medicaid на 1 доллар, то чистая экономия составит от 12 до 44 центов, в то время как отрицательный эффект для жителя штата будет состоять в потере услуг Medicaid на один доллар.

Различия в степени тяжести экономических потрясений и различия в институциональных факторах, влияющих на налогово-бюджетную политику помогают объяснить, почему некоторые штаты находятся в гораздо более глубокой бюджетной дыре (much deeper budgetary holes), чем другие. Рассмотрим случаи Калифорния и Орегона. В преддверии 2009 финансового года, который начался 1 июля 2009, Калифорния имела дефицит бюджета в 37%, а разрыв в Орегоне было только 7%, по данным Center on Budget and Policy Priorities. Чем объясняется разница? Чтобы оценить серьезность экономического шока, зададимся вопросом, каким был бы бюджетный разрыв в 2009 году, если бы штаты сохранили расходам на душу населения на уровне 2007 года, когда доходы упали. Оказывается, и Орегон и Калифорния имели бы дефицит бюджета около 20%. Тем не менее, Орегон в 2008 году ограничил рост расходов, приняв несколько значительных законов о росте налогов, и откладывал средства в свой фонд на черный день, чтобы сократить бюджетный дефицит. С другой стороны, Калифорния переживала медленный рост расходов, которому соответствовал лишь ограниченный рост налогов, и ничего не держала на случай рецессии. Большая часть политических мер в Калифорнии отражает институциональные ограничения на способность законодателей изменять бюджетную политику. Например, увеличение налогов в Калифорнии, должно быть одобрено большинством в две трети голосов в парламенте, а предложения избирателей, утвержденные в прошлом, существенно ограничивают способность законодателей уменьшать рост расходов во многих областях.

Когда кризис скорее всего закончится?

Имеются все признаки того, что штаты будут восстанавливать свои бюджетные балансы в течение довольно продолжительного времени. Восстановление государственных финансов исторически отстает от восстановления национальной экономики. Прогнозисты ожидают умеренного восстановления национальной экономики (см. Weidner and Williams 2010). Таким образом, потребуется некоторое время, прежде чем мы сможем наблюдать улучшения финансового здоровья штатов. Действительно, оценки Center on Budget and Policy Priorities показывают существенные проблемы бюджетов сохранятся по крайней мере до 2012 года. В последнем докладе Рокфеллеровского института также отмечается, что большинство штатов не знают, когда доходы вернутся к докризисным уровням, что свидетельствует о возможности продолжения проблем и после 2012 года (см. Boyd and Dadayan 2010).

Во многих отношениях, финансовые условия, скорее всего, ухудшатся, прежде чем стать лучше. Федеральный план стимулов помог штатам закрыть пробелы бюджетов. Однако, федеральные стимулы уменьшаться в 2011 году и почти исчезнут в 2012 году, оставив штаты решать свои бюджетные проблемы без этой федеральной поддержки. Другим фактором, который может привести к ухудшению проблемы бюджетов является истощение фондов "черного дня". На данный момент, даже те штаты у которых они были использовали их в полной мере. Наконец, некоторые штаты использовали приемы бухгалтерского учета для откладывания бюджетной корректировки на будущее. Теперь эти меры в значительной степени исчерпаны, а конца пути не предвидится.

Более широкие последствия

Бюджетные кризисы штатов уже оказывают и будут продолжать оказывать реальное и существенное влияние на домохозяйства и предприятия. Сокращение государственных услуг, общественной безопасности, образовательных расходов весьма серьезными явления и потенциально могут иметь далеко идущие последствия. А значительное увеличение налогов, которое неизбежно во многих штатах, нанесет ощутимый экономический ущерб. Эти воздействия, несомненно, будут испытывать лица, попадающие под давление новых налогов или ограниченный доступ к медицинскому обслуживанию, образованию и другим услугам. Тем не менее, влияние финансового кризиса среди штатов на экономику в целом, вероятно, будет более скромным. Прогнозируемые в 2010 дефициты бюджета составляют лишь около 1% от национального ВВП. Совокупные дефициты с 2009 по 2012 год, по подсчетам Center on Budget and Policy Priorities, меньше, чем общая сумма расходов федерального пакета стимулов 2009 года. Самое главное, несмотря на размер шока потрясшего финансы штатов он был предсказуем, учитывая серьезность экономического спада. Таким образом, Федеральная резервная система и частные компании обычно учитывают негативное воздействие локальных бюджетов в своих макроэкономических моделях. Многие прогнозисты предсказывают умеренный рост ВВП в течение ближайших нескольких лет. Эти прогнозы уже учитывают замедление роста, вытекающее из финансовых проблем локальных органов власти.

Заключение

Текущий финансовый кризис, с которым большинство штатов сталкиваются, как правило, есть результат тяжелого макроэкономического спада в сочетании с ограниченными возможностями реагировать на такие потрясения. Штаты сталкиваются с увеличением спроса на государственные услуги, в то же время выручка падает. Федеральные стимулы для поддержки местных бюджетов поидут на спад в течение ближайших 2 лет. Резервные фонды исчерпаны. Таким образом, финансовый кризис штатов вряд ли скоро исчезнет и, вероятно, ситуация ухудшится, прежде чем дела пойдут в гору. Решения штатов закрыть бюджетные пробелы будут иметь болезненные последствия для населения и предприятий, но представляют собой незначительный риск (modest risk) для национального восстановления. Исторически сложилось, что здоровье национальной экономики определяет здоровье государственных финансов, а не наоборот. Устойчивое улучшение в экономике страны имеет важное значение для штатов, чтобы найти свой выход из текущих проблем и улучшить свои финансовые условия.

Джереми Джерст является экономическим аналитиком в Федеральном резервном банке Сан-Франциско.
Дэниел Уилсон старший экономист Федерального резервного банка Сан-Франциско.

ССЫЛКИ

B0yd, Donald J., and Lucy Dadayan. 2010. “Revenue Declines Less Severe, But States’ Fiscal Crisis Is Far from Over.” State Revenue Report 79 (April), The Nelson A. Rockefeller Institute of Government.

McNichol, Elizabeth, and Nicholas Johnson. 2010. “Recession Continues to Batter State Budgets; State Responses Could Slow Recovery.” Center on Budget and Policy Priorities (May 27).

Weidner, Justin, and John C. Williams. 2010. “The Shape of Things to Come.” FRBSF Economic Letter 2010-15 May 17.

Юзер illashenko к посту про муниципальные бомбы заметил, что дефицит локальных органов власти не столь велик в сравнении с федеральным. И это действительно так. Из картинки ниже видно, что цифры не столь существенные для федеральной казны, чтобы стать той соломинкой которая переломит горб верблюду.



Но есть и скрытые бомбы, правильнее сказать мины. В недавнем докладе Pew Center on the States говорится об триллионном разрыве в финансировании пенсионных обязательств штатов. (Об этом надо бы отдельный пост написать, но времени нет футбол начинается :) Так что я думаю отрицательное влияние бюджетных (и шире финансовых) проблем штатов будет сильнее и дольше, чем закладывает ФРС в своих моделях. Впрочем поживем увидим.